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法国:警察制度观察与思考

发布日期:2018/6/29 16:00:03 来源:本站原创 作者:佚名 查看次数:

一、法国警察及司法制度概貌  

法国面积5500平方公里,6000多万人口,全国分为100个省,3600个市填,法国全国共有警察约15万人,占总人口的2.5‰。警察体制实行垂直领导,警察与地方的关系是合作关系,不属地方领导。法国司法机构网络按照罪行轻重划分为三类:一是轻微犯罪,只罚款和教育训话就可以了,不必判刑;二是一般犯罪,量刑幅度是10年以下;三是重刑犯罪,刑期在10年以上,直至终身监禁。相应的重刑犯罪的审判法庭全国在每省设置一个,一般犯罪的审判法庭是181个,轻微犯罪的审判法庭是475个。全国固定的法官181个,相对应的有181个检察官,一旦有罪案发生,一般由司法警察介入调查,直接受检察官、法官的领导,协助他们开展调查和审判工作。  

警察权是国家宪法赋予的,是为公民的公众利益服务的,其权力行使的如何,要得到公民的评价,所以警察是属于公民的,不属于政府,虽然政府可以指挥、使用这支队伍,但其权力的行使要受到种种限制,对政府使用警察的行为正确与否不断地作出评价,对警察行为准则也有具体的规定。警察在侦办案件中其身份是协助检察官调查,收集犯罪证据,调查结束后将案件移送到检察官手里,案件就进入司法程序,检察官提起公诉,交由法官判决。司法警察虽然享有拘留人的权力,但决定权不在自己手里,必须要经过检察官的批准才可以,没有检察官的命令,公民的权利和自由是不可侵犯的,是不能干涉的。  

在法国,检察官和法官的身份是受特殊保护的,在政府更替时,警察的身份可能会改变或被撤换,但检察官和法官则不受政府更替的影响,是终身制的,待遇也是最好的。国家法令还规定,其工作的调动,必须经过总统主持的最高司法委员会研究通过,并由总统签署命令才能调动,否则不能随便调换其工作。在法国对公民人身自由的限制,包括对公民住所的搜查,必须要有检察官的授权和命令,否则警察是没有这个权力的,并且这种权力也只有司法警察才可以行使。  

二、法国警察的执法程序  

在法国内政部,我们重点了解了法国警察的办案程序。内政部官员介绍说,警察办案非常重视程序,如果违反了程序,那么他的一切调查行为和搜集的证据都是非法的,在法庭上都不能作为证据使用。所以警察受案、查案必须遵循法定的程序规定,正确地履行法律职责。  

(一)案件受理  

当有案件发生时,无论是接报案、巡逻中发现的现行案,还是群众扭送的嫌犯,警察可直接介入调查,传讯嫌犯,进行初审,并及时向检察官汇报案情等有关情况。汇报的方式一是电话,二是传真,检察官的传真全天二十四小时开通,如果嫌犯在被传讯的24小时以内仍然不能查明案情,在请示检察官允许之后可以延长至48小时,最后检察官决定立案还是不立案。在48小时的时间内,根据警员对案件调查的情况和案情的汇报,由检察官作出决定是释放、批评教育、还是立案侦察。如果警官不按时、按要求向检察官报告情况,就应当马上释放嫌犯,不然就违反了法定程序。警察是无权继续扣留嫌犯的。  

(二)立案调查  

经过对案件的调查和对嫌犯的初审,检察官决定立案后,则告知嫌犯在什么时间、什么地点、第几号审判庭接受审讯。一般的嫌犯,罪行轻微,可以在48小时之后予以释放,但对那些重犯,罪行严重的没有固定住所的则不能释放。一般由警官直接送到检察官那里,检察官决定立案后,可以直接交到负责审判的法官那里。对谋杀等重罪,检察机关必须组织检察官到达现场,组织开展调查。决定立案的,负责的检察官则选择侦办案件的司法警察当助手,全力配合检察官开展调查工作,警官在调查过程中及时向检察官汇报案件情况,检察官的职责就是维护当事人的合法权益,维护共和国法律的尊严和权威,保证公正执法。如果案件决定进入司法程序,检察官就将案件移交给法官了,检察官就可以退出了,负责侦办案件的警官则继续协助法官工作,归法官指挥。  

(三)强制措施  

法国警察侦办案件的态度非常严谨,尤其是在限制嫌犯人身自由时慎之又慎,首先考虑的是如果办错了,当事人不服提出控告怎么办,如何能为自己的决定行为辩护,如何能用强有力的证据证明嫌犯的犯罪行为,拘留谁,逮捕谁,有无证据符合不符合法律的规定,违反不违反程序的规定,都是他们在办案时考虑最多的问题。如果违反程序,则导致不能立案,不能进入司法程序,就得立即释放嫌犯,侦办的案件就毫无结果。因此,警察在侦办案件中对嫌犯采取什麽样的强制措施相当慎重,必须要有检察官或者法官的认可,必须置于检察官、法官的领导之下,是不能自行决定的。案件进入司法程序之后,经过深入调查,如果仍然不能证明嫌犯有罪,则应将其立即释放,不能长期关押。  

三、法国警察的执法监督  

法国警察机构内部设有专门的督察机构。据内政部官员介绍,全国专门的督察员仅有200余人,每个督察员平均承担750名警察的督察任务。但并非所有的督察任务都由督察员去完成,大部分问题还是要靠下级有关部门去处理。内政部督察员的主要任务是维持内部纪律,调查和整肃,对下属部门的业绩作出评估,对某些问题提出一些改革的建议等等。  

怎样衡量警察的行为正确与否呢?督察局官员介绍说,比如要抓人的话,如果没有检察官的命令,在警察指挥官的指挥下即便是先行把人抓了,则应马上通知检察官,如果嫌犯要求其律师到场,警察应马上通知其律师,如果其有伤情,要求医生过来则应马上通知医生,还要通知其家属,如果检察官认为不应当抓人,即使警察有不同意见,也得立即把人放掉,上述规定如有一条做不到,就违反了法律程序,那么这个案件本身也就不能成立了。  

在法国,检察官要对临时拘留所进行经常性地查看,监督对嫌犯的拘留情况,确保安全卫生。临时拘留的最高时限是48小时,超过48小时,检察官要作出决定,是进行关押还是予以释放,如果释放,还要通知嫌犯,什么时间到第几法庭接受审讯。如果在拘捕过程中嫌犯受伤了,检察官要亲临现场,或由警察将嫌犯带到检察官那里进行验证,如果有伤,检察官就会让警官作出解释,写出书面材料,检察官认为解释合理,就存入档案。如果认为警察的解释不合理,就会对警察的行为进行调查。有时被拘留者也会对警察的行为提出控告,督察部门就会派专人开展调查,进行监督,如果警察的行为不当,则会提出对其处理的意见。  

为什么要设督察部门,为什么要对警察行为进行监督,这都是有明确的法律规定,也是保护人权、尊重人权的需要。比如《宪法》、《国际人权公约》、《欧共体人权公约》以及所有议会通过的法令和行政部门的内部规定等,对警察行使权力的要求也非常详细和具体。1986年法国内政部印制了规范警察行为的《警察工作手册》,不仅每个警察人手一册,而且是面向社会公开发行,在每个警察部门和派出所内部都张贴了手册的内容,每个公民,甚至于外国游客都可以看得到,成为法国警察的一个行为准则。  

法国每年投诉警察的数量,约占总警力的6%。经过调查认定警察行为不当,应当受到责任追究和处理的占总投诉数的三分之一,每年大约1-2%的警察受到纪律处分,大多是使用武器不当、过度的使用暴力行为、致人伤残死亡等。如果构成犯罪的,就会进入司法程序,除了检察官之外,还有欧洲人权法院,也会传讯警员接受审查。这个人权法院很厉害,它可以审理一个国家或一个政府。法国政府就曾经几次被这个法院审判有过错,因其公务人员主要是警察的行为违反了《欧洲人权宣言》,侵犯了人权。法国警察对这些判决是非常重视的。另外还有国会议员、新闻记者参与的一个研讨会性质的团体,20006月份成立,定期不定期召开会议,干预警察的不良行为,给予评判。此外,检察官也在网上开辟专栏,接受网上对警察的投诉。在法国当警察实在是太难了,警察在作出具体行为前,必须要考虑到这个行为后果,是否有利于公民的利益,是否符合法律的规定,警察的一切行为必须为公民负责,为自己的行为后果负责,所以警察要经常面临各方面对自己行为的评价,警察权力受到种种限制,公众监督相当普遍。  

法国警察的考绩非常重要,每个警员都很重视,如果上级对下级的评定有误或不公正,警员可以提起控诉,经过专门的人事法庭审理。如果证明上级评定错了,那么除了予以更正外,这个上级也就不好混下去了,就会被调职。如果上级评定正确,警员控诉错了,那么这个警员也就丧失威信,没有单位再愿意接受他了。所以在上级对下级下评语时,是相当慎重的,也是非常公平公正的。  

司法警察在协助检察官侦办案件过程中,督察员不可能给予有效的监督,但如果检察官要求对协助调查的司法警察的违法行为查办、处分的话,督察官就会介入调查处理。在一个案件办结时,检察官都会对配合的警员下一个评语,对表现出色的警员,督察部门也给予一定形式的表扬和奖励,有不良行为的话就会给予相应的处理。法国的公务员是终身制,一旦被开除公职,就失去了公务员资格,就没有工作了。但法国的法律规定,公务员资格不能被随便开除,只有犯罪了才能将其开除。所以法国的警察都很珍惜自己的工作,行为严谨,执法公正,严以律已,处处小心,也就不足为奇了。  

四、法国警察的培训制度  

在首都巴黎专门建有一处警察培训中心,承担着全国警察的培训任务,学期一般为12个月。在法国里昂市,还建有一所专门培训警察的学校,学期为两年。警察的培训分为两个阶段,一是初任警察培训阶段;二是在职警察的进修培训阶段。全国每年接受初级警官培训的数量大约为5000人,中级警官占100150人,高级警官占7580人。初任警官在警察培训中心的培训大致分为四个阶段:开始是五个月的法律基本理论和警察业务知识的学习;第二个阶段是实习阶段,即每位学员都要到基层警察部门实习三个月,参与正常的警务活动,有重点地进行专业知识和各种基本技能的训练,在实践中得到锻炼;第三个阶段是实习结束后再回到培训中心进行为期三个月的再培训;第四个阶段是为期一个月的结业考试阶段,共十二个月。  

在培训中心每位学员对当警察所具有的基本技能都要进行培训,但不一定都能当司法警察,在每年培训的5000名学员中,也许只有几个人才能当司法警察。对司法警察的培训,主要是培训其各种技能,比如如何在工作中发现案件线索,如何开展调查工作,另外还培养其书写公文的能力,对各种法律公文的制作,作笔录、录口供的能力等。但所有的培训警察都要求其掌握基本的技能和处置突发事件的应对措施,如何保护案发现场,控制现场局面等等。  

对在职警察的培训,有一种方式是“3×3”,即按照每个警察的实际需要和要求进行培训,时间上可以按每期三天进行:第一个三天是把过去学过的知识和技能复习一遍,看是否掌握得牢固和熟练;第二个三天是把现有最新的法律知识、基本技能等予以传授,让培训人能够及时了解和掌握最新的东西;第三个三天是把将来的发展趋势和预测结果做前瞩性的讲解,让培训人有充分的思想准备,全面接受新知识、新技能。培训的方式也是多样化,既可以到学校来脱产学习,学校的教员也可以深入到基层上门培训,基层单位也可以就某一个专题邀请教员去讲解,进行专题培训。  

除此之外,培训中还很注重培养警察的良好形象,如礼仪方面,服务技巧方面等等。法国人对警察是非常挑剔的,为了树立警察的良好形象,法国警方专门拍摄了一个宣传片,广泛征求公民的意见,不断地畅开大门让众多的公民,尤其是青少年了解警察的生活和工作,了解警察职业的危险和艰辛,让警察成为他们心目中的朋友和兄弟姐妹,而不是仇人,最大限度地减少公民对警察的对立和敌视。  

每年年初,每个在职警察本着自愿的原则,根据自身的实际需要,可以自由选择培训的具体内容,比如法律基础知识、高科技犯罪、青少年教育讲座,包括各种新的斗争策略等,都可以进行培训。具体参加培训的时间,可以根据自己的工作情况来确定,只要是工作能离得开,随时都可以来参加培训,有很强的实用性和灵活性。每个警察每年参加培训的时间不能少于40个小时。警察晋职的培训和考核更为严格,对一切新武器、新警械的使用培训,由上级统一按排,集中时间实行强制性培训。所有警察培训的费用统一由培训中心或学校负担。  

五、法国警察的警务模式  

在巴黎市我们先后考察了两个警察分局,实地了解了他们的警务情况。  

巴黎十五区警察分局:全区共有二十三万人口,是巴黎人口最多、面积最大的区,辖区居民多为有身份的人,文化底蕴厚,素质高,治安状况良好。全局总警力540人,警察分为司法警察和治安警察两个警种。在工作期间有的警察穿制服,有的不穿。治安警察占总警力的80%,主要任务是在辖区和街面上巡逻,也有相对固定的场所和区域。十五区又分为几个小区,每个小区都配有固定的警员,辖区居民多数都熟悉这些警员,巡逻时有时骑自行车,有时步行。司法警察占20%,主要是协助检察官和法官侦办案件,实行24小时值班制度,专门接待公民的投诉和报案。当有案件发生时,要及时赶赴现场,当场传讯拘留嫌犯。嫌犯一旦交到警察手里,都必须有相应的文字记录,向其宣布已被拘留的状态。嫌犯可以提出见律师,见家属,见医生三种权利。警员还要及时向检察官报告有关情况,经检察官批准,还可以对嫌犯的住处进行搜查,到了48小时之后,检察官作出决定是否放人。如果不是现场抓获的,只要案发时间不超过七天,都可传讯或拘留嫌犯,但案发时间超过七天之后,情况就不一样了,只有在详细调查掌握充分的证据之后,在书面传讯两次的基础上,经检察官批准,才可以将其拘留。如果决定搜查,指挥的警官必须在现场,搜查结束后,还要亲自写出报告给检察官,别人不能代替。警员执行拘留时,只须填写一个表格由嫌犯签字即可。对未成年人的拘留,首先要通知其父母,是否请律师由其父母决定。  

巴黎九十三省警察局:地处巴黎市近郊,辖区有居民一百四十万人,大约还有十到五十万的非法居民。本省分为四十个市政。戴高乐国际机场就在这个辖区,治安形势较为混乱,每年发生案件较多,仅去年就发生134000起,其中构成犯罪的800起。总警力有120人,司法警察占总数的一半以上,工作期间大部分时间着便衣。按机构设置,共有五个部门:一是侦办经济犯罪案件的,有17人;二是侦办暴力犯罪团伙案件的,有17人;三是侦办毒品犯罪的,有25人;四是侦办民事犯罪的,有17人;五是侦办强奸、劫持人质和火灾犯罪的,有25人;另外还设有一个协调办公室和刑事技术小组,大约15人左右。从装备和办公条件看,拥有的机动车辆充足,办公条件优越。  

如果辖区内发生重罪案件,首先到达现场的是巡逻警察。任务是保护现场,控制嫌犯,及时通知司法警察到场。司法警察到达现场后,就进入了司法调查程序,同其他案件相同,都会及时通知检察官,进入司法调查阶段。司法警察的任务主要是勘查现场,负责对现行案件的调查取证,除了协助检察官之外,还要配合法官进行审判。去年11月份巴黎发生的轰动世界的骚乱事件就发生在这个地区,造成9000多辆车被烧毁。法国也不断发生袭警事件,今年以来,全国有2890名警员在执勤中负伤,就在 1112日 ,又发生一起袭警事件,一辆接到报警的警车被预谋袭警的50多名青年袭击,警员受伤,车辆受损。这类案件检察官都会提前介入,组织人员调查处理。  

六、对法国警察制度考察的几点思考  

综观法国的警察制度,对比我国公安工作现状,无论从管理体制上,还是从执法理念和运行机制等方面,都有很大的差异,但却有很多值得我们学习借鉴的地方:  

1、机构设置合理,全国上下基本统一。法国警察机构因需而设,人员配置合理,大多数部门为一线实战部门,不存在头重脚轻的机关化倾向。而我国目前上至公安部下至县区公安(分)局,机构设置不统一,名称、规格也是五花八门。机构重叠、权责不清,机构设置不是从工作需要出发,而是因人设位,级别讲求高规格,工作其实是低效率,层级复杂,分工过细,强调上下对口,机关日益庞大,有效的警力沉不下去,导致机关警力膨胀,一线警力紧缺,有限地警力资源严重浪费。  

2、法国警察的执法理念比较超前,人权观念很强。法国非常注重社会的稳定与和谐,警察在工作中坚持“以人为本”的执法理念,十分重视对人权的保护,做到严格执法和充分尊重人权的有机结合。这实际上既是对当事人的公平公正,也是对警察自身的一种保护。在我国虽然也把保护人权提出来了,但公安执法中“以人为本”的执法理念还没有真正树立起来,加之我国警察的权力过大,导致对当事人的随意传讯、拘留等违法情况时有发生,违法搜查、违反程序办案等侵犯当事人合法权益的现象屡见不鲜。再加上我们自身的执法监督不力,惩处时心慈手软,在公安队伍尤其是一线执法中的特权思想严重,人权观念淡薄,执法态度粗暴,法治意识和程序意识不强,致使公安机关的威信不高,严重影响了公安队伍的形象。  

3、法国警察的培训制度注重实效,方式多样,保障有力。在法国专门负责培训警察的院校并不多,但设置合理,非常高效,有极强的实用性和灵活性。比如在培训内容上,并不是按上级的计划作统一的规定,而是根据每个警察的实际需要自行确定,真正实现了缺什么、补什么的要求,并且在时间上也不一定进行统一安排,而是在不影响工作的前提下自行选择,工作、学习两不误。在我国警察的培训方面,有很多不尽人意的地方,比如全国市级以上公安机关都设有各自的培训学校,但师资力量匮乏,资金短缺,造成了资源浪费,培训质量不高。另外在培训内容上很少能够做到“因缺施教”,而只要采取统一安排、集中学习的办法,无论你需不需要,都要强制学习。就开展大练兵活动来说,有的地方下了不少功夫,费了不少力气,交了不少的学费,占用了不少的时间,但真正能学到了多少东西,提高了多少能力不得而知,很值得我们深思。  

4、法国警察的的监督机制较为完善,除警察队伍内部设有专门的督察官外,像检察官、法官对警察执法行为的监督也是贯穿始终,再加上社会各界、新闻媒体、人权法院等等普遍监督的相当有力,使警察权力的行使受到了极大的约束和制约,大大减少了警察违法乱纪、侵权犯罪、滥用权力的几率。在我国虽然在加强警察监督方面进行了不懈的努力和探索,内部执法、执纪的监督部门也不少,但总体看形不成合力,力量分散,职责不明,监督乏力。在查处一些违法违纪的案件中,包庇、袒护、放纵的思想严重,起不到惩戒和教育的作用。在对待外部监督上,存在严重的“家丑不外扬”的思想,对公安队伍中的问题怕曝光、怕揭短、不公开、不透明,总是在遮遮掩掩回避问题,不敢大胆地进行处理,总想大事化小,小事化了,结果导致公安队伍中存在的严重问题得不到整改和纠正,违法乱纪的案、事件时有发生,极大地损害了公安队伍的良好形象。  

5、法国警察内部管理制度健全,在法律制度面前人人平等。什么职位,享有什么权力,负有什么责任,都是有章可循的。他们不讲大话套话,一切都按制度办事。如果谁违犯了制度就会受到责任追究和惩罚。因而,法制意识、人权观念深入人心,警察在工作中态度严谨,执法公正,办事公道。在我国各级公安机关,各项制度不可为不健全,但大多都贴在墙上,印在本上,讲在口上,而很难落实在行动上,缺乏抓落实的具体措施和有效的监督制约机制,往往使制度在执行过程中走了样,对违犯制度的人和事很难处理到位,感情色彩太浓,起不到应有的惩戒作用,有规矩而不能成方圆。  

总之,法国之行使我受益匪浅,不仅开阔了视野,增长了见识,而且也受到了很多启发。法国社会的文明,城市的繁荣,经济的发达,生活的浪漫,人与人的和谐,国家对人权的尊重和保护,以人为本的社会理念,较为健全和完善的警察体制和司法制度等,都给我留下了深刻的印象。当然法国也不是天堂,也存在这样和那样的问题,警察制度也有诸多不尽如人意的地方,但取人之长、补己之短,对法国一些先进的经验和文明成果,为我所学,为我所用,结合我们公安工作的现状,对一些落后的制度、陈旧的观念,进行深入的改革和更新,无疑是一种加快我国公安队伍体制改革和警察规范化建设的捷径。